您现在的位置：财税改革重点：注重化解新型城镇化的利益冲突
十八大将新型城镇化作为国家战略，并提出要“努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。目前外出农民工各类社会保险的参保率都很低。如2012年，外出农民工参加社会养老保险、基本医疗保险和失业保险的比例分别仅为14.3%、16.9%和8.4%，在务工地自购房的农民工比例只有0.6％。要真正实现城镇常住人口的基本公共服务全覆盖，各相关主体面临的成本分担压力非常巨大。因此，关于新型城镇化的许多讨论，都围绕着其财政负担测算、增加农民财产权等问题。新型城镇化还会带来非常复杂的利益关系重构，涉及城镇基本公共服务拥挤性的加剧，以及城镇劳动力市场供求关系的改变等。作为政府调控收入再分配的重要手段，财税政策理应在化解这些利益关系冲突中发挥更大作用。
化解地区间利益关系冲突：财税政策定位
我国目前的人口流动呈现非常典型的“孔雀东南飞”，广东、上海等六个东南沿海省市吸纳了80%以上的跨省流动人口，它们面临更大的基本公共服务供给压力。如何协调人口流入、流出地区的财政利益分配关系？《国家新型城镇化规划》提出的方案，主要是建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。目前地区间移民的技术结构、人口市民化的成本差异很大，构建不同层级政府间推进城镇化的专项转移支付制度，对人口流动的相关信息质量要求很高，使得最终的转移支付资金分配标准变得非常复杂。再考虑到随着我国的工业化和城镇化的快速发展，还会带来新型城镇化专项转移支付制度的频繁变化。所有这些都意味着，通过政府间转移支付制度实现农民工市民化的财政成本过于高昂。
笔者认为当前推进新型城镇化的财税政策定位，可考虑以社会保障体制改革为突破口，通过理清政府间纵向财政支出责任、社会保障费改税，将外部性较为突出的养老、医疗等基本公共服务的供给责任上收，实行养老保险、医疗保险的全国性统筹改革。而转移支付制度改革，还应继续围绕提高一般性转移支付比重、简化资金分配程序、提高预算管理的绩效等既定改革方向进行。
化解居民间利益关系冲突：公共政策优化
长期以来，城乡、地区分割的户籍制度造成的严重社会阶层分离，已经成为许多城市对流动人口设置就业、入学和社会保险歧视的主要依据。必须承认，短期中大量中低收入劳动力流入，会造成居民间利益关系发生一系列重大变化。一方面，流入地区劳动力市场竞争加剧、地方基本公共服务供给的财政压力增大，可能会造成人口迁入地区户籍居民的社会福利下降；另一方面，大中城市通过积分制分配入户指标，不仅会影响流动人口的代际内利益分配，还会对代际间利益分配造成影响，尤其是在一个落户指标可能影响到家庭未成年子女的教育机会时。
为防止新型城镇化造成新的人与人之间的不公平，新型城镇化的公共政策制定应兼顾公平和效率。笔者认为，关键是要建立更加合理的分类落户筛选制度。即一方面要有流动人口的真正落户偏好，另一方面也要给那些长期生活在城市、又有稳定工作的低收入劳动力更多的落户机会。建议根据申请人在城市工作年限的排序基础上，采取积分与摇号相结合的方式，分配落户指标。对部分有条件的城市，还可以在上述年限排序的基础上，允许其每年的指标有所变通或弹性，拿出一些落户指标进行拍卖，既能补偿“新市民”对基本公共服务消费带来的负外部性成本，还可以改善地方政府增加基本公共服务供给的财政能力。
作为地方税体系建设的重要基础——房地产税改革，应考虑到目前大多数城市的房产税与教育、医疗等地方公共服务的消费常常并不对应，按面积设定免征额会造成低价房补贴高价房，笔者建议，房产税征收可根据金额确定免征额，如根据当地商品房平均价格和一定固定面积确定免征额标准。并且在房产税的法规中还应明确，在完成新型城镇化的过渡期中，各地区的房产税应主要用于为吸纳“新市民”的基本公共服务供给提供资金支持。
均衡地区间基本公共服务供给推进产业的梯度转移
由于我国目前地区间教育、医疗和社会保障水平严重不平衡，作为城镇化改革的渐进性制度安排，在大城市、特大城市采取积分制分配落户指标，有利于减少城镇化的推进成本，降低社会改革风险。但也必须注意到，目前我国城市发展极化过于严重，中心城市的人才和资源集聚，并不仅源于其自身经济努力的结果，其中也有相当一部分是因行政权力集中的外溢性，所导致的社会经济资源在地区间的严重错配。新型城镇化的最终目标是，均衡地区间社会经济发展，满足多样化的人口迁移需要。从这个意义上讲，新型城镇化改革不能仅满足于实现流动农民工的市民化，更重要的是应该实现我国人口跨地区的自由和均衡流动，这需要建立在地区间社会经济均衡发展的基础上。
笔者认为，当前实现均衡的城镇化的关键，在于国家加大向中小城市的公共基础设施投资的倾斜力度，通过将中心城市的行政功能、经济功能向外分散，部属院校的招生指标逐步根据各省的报考人数进行分配等举措，可以对因公共服务差别带来的地区间人口流动的不均衡进行矫正。这一方面要求政府通过行政手段，将中心城市的教育、医疗和文体基础建设项目向中小城市分离。随着我国总体经济实力不断壮大和交通、通讯等基础设施的改善，目前已具备重构政府性公共服务项目空间分布的条件。另一方面，要通过财税手段提高地区间产业梯度转移的效率，实现各地区产业发展和人口分布的融合发展，尤其是通过对基本公共服务供给的适度分权，带动中西部省份的产业结构升级，使人口的工作地和居住地更有效地结合。这不仅能增加全体人民的幸福指数，也会大大降低推进新型城镇化的财政成本压力。
不可否认，新型城镇化对中国未来经济持续增长是一个重要机遇。打破长期形成的城乡户籍制度分割、实现城市的常住人口基本公共服务的全覆盖，对中国这样人口的地区间流动规模巨大的国家，将是一个了不起的成就。美国曾花了差不多二百年时间，直到1980年代，才真正实现了人口的自由流动权利。人口自由流动权利的实现是一个长期过程。从发达国家的历史经验看，这不仅需要法律层面的制度保障，更为重要的是现实观念、执行层面的一系列深刻变革。因此，推进新型城镇化，需要中央政府加大财政再分配的调控力度，更好地平衡城镇化各相关利益主体的利益关系，通过有效促进人口自由流动的激励与约束的机制建设，以实现我国劳动力市场的真正统一，以及居民间公平分享的经济增长。
闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹妞嬪孩顐芥慨姗嗗厳缂傛氨鎲稿鍫罕闁诲骸鍘滈崑鎾绘煕閺囥劌浜為柨娑欑洴濮婅櫣鎹勯妸銉︾彚闂佺懓鍤栭幏锟�
闂傚倸鍊搁崐鎼佸磹妞嬪孩顐芥慨姗嗗厳缂傛氨鎲稿鍫罕闁诲骸鍘滈崑鎾绘煕閺囥劌浜為柨娑欑洴濮婅櫣鎹勯妸銉︾彚闂佺懓鍤栭幏锟�
